⚖️ Reglamentos en Uruguay
REGLAMENTOS
El reglamento es un acto unilateral, nace y se perfecciona por la sola voluntad de los óganos públicos competentes. Emana de la administración, de los órganos actuando en función administrativa.
Es un acto administrativo en sentido formal, esto es ya que en el plano formal el reglamento no es ley. O sea, aunque el reglamento es un acto administrativo en sentido formal, materialmente es un acto regla, un acto legislativo, pues crea normas generales y abstractas, que se imponen incluso a la propia administración. Art 120 Decreto 500. Por oposición al acto administrativo en sentido estricto que considera el acto de la Administración como aquel que produce efectos subjetivos.
Crea normas jurídicas generales, lo diferencia de los actos administrativos que producen simplemnete efectos subjetivos individuales. Las normas reglamentarias no tiene efecto retroactivo salvo que la ley expresamente faculte a la administración para darle dicho alcance.
Siguiendo a DelPiazzo, que hace un análisis del tratamiento de este por distintas normas en el ordenamiento positivo uruguayo, podemos destinguir que el vocablo “reglamento” se encuentra recogido en los art 105, 168 num 4º y 275 num 2º CN, estas normas refieren a la materia de regulación del Poder Legislativo y a la ejecución de los actos legislativos departamentales por parte del Poder Ejecutivo y los Intendentes. Por otro lado, el vcablo “acto administrativo” esta comprendido en los artículos 309 y 317 CN en cuanto materia de acción de nulidad ante el TCA de recursos administrativos.
A nivel legislativo, encontramos el art 23 lit A y art 25 decreto-ley 15.524 (Ley Orgánica del TCA), que hace referencia por la siguiente expresión “actos administrativos”...”actos generales” a una designación laxa que incluye a los reglamentos.
A nivel reglamentario, encontramos el art 120 Decreto 500/991 de 1991, que atendiendo a las características de las normas creadas las clasifica en: reglamento, resolución, disposición general y reglamento singular. Pero existe además otras normativas. En síntesis, se distinguen los siguientes reglamentos:
Clasificación por efecto:
Existen categorías en cuanto a los efectos:
CARACTER SUBJETIVO. Generales, porque comprenden a toda la categoría regulada en la normativa, no asi a toda la población. Art 25 Decreto Ley 15524 . Aunque no se haya impugnado el reglamento, se puede impugnar las resoluciones que nacen de este reglamento. Particulares, cuando se aplica a persona determinada, con nombre y apellido.
CARACTER OBJETIVO. Los actos son abstractos (se mantienen vigentes con cada aplicación) y concretos (se aplica a una situación determinada y se agota en la misma).
Clasificación según Art 120 Decreto 500/991:
Reglamento: normas generales y abstractas, creadas por acto administrativo. (inc 2º). Cuando son creados por el Poder Ejecutivo son llamados Decretos, pero cuando son dictados por Ministerios serán llamados Ordenanzas. Art 120 Decreto 500/991. Ejemplo. Reglamento que regula el teletrabajo.
Resolución: normas particulares (subjetivos) y concretas, creadas por acto administrativo. (inc 3º). Cuando son creados por el Poder Ejecutivo son llamados Decretos, pero cuando son dictados por Ministerios serán llamados Ordenanzas. Art 120 Decreto 500/991. Ejemplo. El otorgamiento de una licencia; rechazo de la resolución de un recurso; una sanción.
Disposiciones Generales: normas generales y concretas creadas por acto administrativo. (inc 4º). Ejemplo. La presentación de acreditación de votación; el concurso; paro general que se permitirá que las peronas que estan a determinada distancia puedan no asistir.
Reglamento Singular: normas particulares y abstractas creadas por acto administrativo. (inc 5º). Cuando son creados por el Poder Ejecutivo son llamados Decretos, pero cuando son dictados por Ministerios serán llamados Ordenanzas. Art 120 Decreto 500/991. Ejemplo. Delegación de atrbuciones; pago de reparación patrimonial a las víctimas de la dictadura.
Ordenanzas. Además de ser los reglamentos, resoluciones y reglamentos singulares creados por Ministerios según art 121 Decreto 500/991; se establece que serán también las ordenanzas, los reglamentos de contabilidad que dicte el Tribunal de Cuentas con fuerza obligatoria para todos los órganos del Estado, Gobiernos Departamentales, Entes Autónomos y Servicios Descentralizados, sin importar su naturaleza. Art 211 lit F, CN.
Acordada: son los reglamentos dictados por la Suprema Corte de Justicia para el funcionamiento del Poder Judicial y el cumplimiento de la función jurisdiccional. Art 55 num 6 Ley. 15.750 de 1985.
Clasificación por procedimiento:
ACTO ADMINISTRATIVO PRINCIPAL. Culmple con la finalidad máxima o prioritaria. El acto puede ser designación, asignación. Cuando resuelve el fondo del asunto.
ACTO ADMINISTRATIVO PREPARATORIO. Hacen accesoriamente al acto principal, publicación, etc. Secuencia de trámites para llegar a un determinado fin.
ACTO ADMINISTRATIVO DEFINITIVO. Es la consecuencia de la interposición de los recursos, es el acto en el cual se interpusieron los recursos y la administración resolvió de forma expresa o ficta. Es la última palabra de la administración. La posición ficta.
ACTO ADMINISTRATIVO FIRME. No es posible de ser impugnado por recursos administrativo. Inmutable para el administrado. 1- ACTO FIRME. Si no se presenta interposición (pasan los 10 días) o 2- ACTO FIRME Y DEFINITIVO. si se pronuncia el Tribunal de lo Contencioso Administrativo confirmando el acto, ya que entiende que el acto es legítimo. (pasan los 60 días, no se presenta la demanda anulatoria) 3- ACTO FIRME Y DEFINITIVO. El plazo entre que se dictó y los 60 días, se agotó la vía administrativa, el acto es definitivo y lo firme es cuando se vence el plazo de ir al TCA. (se recurre, el acto es definitivo, el Tribunal Analizada la legitimidad del acto lo confirma)
MATERIA DEL REGLAMENTO
Ciertas materias no admiten regulación mediante reglamento, por ejemplo la regulación de derechos individuales y la actividad privada, creación de órganos estatales, cómo se establece la sanción contra las leyes, tributos, deuda pública y aduana, son reserva del ámbito de la ley.
Existe también un sector que admite únicamente regulación por vía reglamentaria, en el que la ley no puede intervenir porque afectaría la competencia propia de la administración. Son todos los llamados actos autónomos. Art 63 CN. Art 105 CN Art 107 CN 166 CN , 204 CN, Art 221 CN
Asimismo, Sayagues plante que la regulación de las cuestiones internas y de detalle de la administración, es materia propia del reglamento, ajena a la competencia del Poder Legislativo.
CLASES DE REGLAMENTO.
DESDE EL PUNTO DE VISTA ORGÁNICO.
Acto jurídico emanado del Poder Ejecutivo o de otro órgano al cual se le atribuye potestado reglamentaria.
Nacionales: son aquellos que emanan del Estado, es la persona pública mayor.
Municipales o Departamentales: son aquellos que emanan de los Gobiernos Departamentales, y que cuentan con descentralización territorial o geográfica..
Entidades Locales, descentralizadas, Aquellos que expresan la descentralización funcional o por servicios. Acá encontramos:
Entes Autónomos, son autárquicos, o sea, que estan en una situación de independencia y autosuficiencia en términos políticos y socioeconómicos..
Servicios Descentralizados; cuentan con una descentralización menor que los entes autónomos.
DESDE EL PUNTO DE VISTA FORMAL. Si bien no se le atribuye un procedimiento específico para su perfeccionamiento, estos, los reglamentos, se dictan con las mismas formalidades que los demás actos administrativos.
Se dictan de la misma forma que los demás actos administrativos, con la publicación o notificación. Art. 104 Decreto-500.
DESDE EL PUNTO DE VISTA MATERIAL.
Es un acto creador de normas generales.
Acá se distinguen tres clases:
DE EJECUCIÓN. Tienen por objeto complementar las leyes, estableciendo normas necesarias para hacer posible y asegurar su ejecución en los actos legislativos Art 168.4 CN, y en los decretos con fuerza de ley en su jurisdicción Art 275 nº 2 CN. No puede inmiscuirse en materia de ley, o sea, a falta de reglamentación se integra con el art 332 CN con las leyes análogas, principios generales del derecho y doctrinas generalmente admitidas.
DE ORGANIZACIÓN. Regulan la estructura y funcionamiento interno de los órganos administrativos.
DE POLICIA. Son aquellos que dicta el Poder Ejecutivo en ejercicio de sus poderes de policía. Art 168.1 CN
SEGÚN LA VINCULACIÓN DEL REGLAMENTO CON LA LEY.
SUBORDINADOS.
La actividad reglamentaria está fuertementae limitada y encauzada por la norma legal, o sea, complementan o aseguran la ejecución de la ley. Aseguran su función, por tanto son de ejecución. PODER EJECUTIVO : Art 168.4 CN - INTENDENTES: Art 275.2 CN. SIMILILAR DEL PODER LEGISLATIVO ART 185. Leímos el 332 CN
AUTONOMOS
Sayagues los define como aquellos que la administración puede dictar en ejercicio de poderes propios que la constitución le atribuye, con prescindiencia de si existe o no la ley al respecto. Son materia exclusiva de los reglamentos, si una ley se inmiscuye en esta materia, será tomada como inconstitucional.
Según Jimenes de Aréchaga, son los que puede dictar el poder ejecutivo sin necesidad que exista una ley anterior de la cual el reglamento sea su desarrollo.
Según Prat, es el REGLAMENTO PRAETER LEGEM sin subordinar a una ley formal.
Por su parte, Biasco define al reglamento autónomo com aquella norma de caracter superior que no esta subordinada a la ley, que genera actos regla, de carácter general y abstracto. Con valor y fuerza de acto administrativo, aunque tenga materia propia de los actos legislativos. Emitida por la administración actuando en función administrativa, con poderes propios. Exceptua la reserva legal, el reglamento autónomo es una excepicón total o parcialmente, definitiva, transitorio o provisional.
Relación entre el reglamento autónomo y la ley.
SECUNDUM LEGEM. Es en materia compartida entre bases constitucionales y legales. En esta categoría el reglamento autónomo es aplicable mediante el respeto a las bases legales y constitucionales.
PRAETER LEGEM. Materia compartida o exclusiva de la ley. Se funda en el art 332 CN. Según Biasco es una ausencia legal habilitante, lo que lo plantea como un híbrido.
CONTRA LEGEM. Acá esta en exclusividad la materia en el reglamento. Y se debiera de aplicar la incostitucionalidad de la ley. Expresamente se le otorga primacía al reglamento autónomo ante la ley. Un reglamento modifica el contenido de una ley. Solo pasa en la redistribución de los ministerios. Art 174 CN . Es legítimo porque esta en la constitución.
REGLAMENTOS SUBORDINADOS Y AUTÓNOMOS - Similitudes y diferencias.
Tanto los reglamentos subordinados como los autónomos provienen de la constitución. Ninguno de los dos puede ser contrario a la ley. Se diferencian por el motivo y el fin, o valor y fuerza. Biasco plantea que los reglamentos autónomos no adquieren valor y fuerza de ley ni siendo CONTRA LEGEM.
REGLAMENTOS DE EJECUCIÓN Y AUTÓNOMOS - Similitudes y diferencias.
Siguiendo a Biasco, podemos identificar que los reglamentos de ejecución y autónomos poseen la misma naturaleza, efectos y fuerza y valor. Por el contrario, estos se diferencian en su existencia, ya que el reglamento autónomo ejerce poderes reconocidos expresamente o implícitamente en la constitución; y en el reglamento de ejecución son necesarios para la ejecución de una ley.
DELEGADOS
Ni el Poder Legislativo, ni ningún órgano público puede delegar en otros órganos los poderes que le han sido conferidos. Se pueden identificar en otros ordenamientos jurídicos, como aquellos que son normas generales dictadas por la Administración en base a autorización o habilitación del Poder Legislativo con límites establecidos en su Constitución. En Uruguay este tipo de reglamento no estan admitidos, son inconstitucionales por el principio de separación de poderes.
DE NECESIDAD o URGENCIA.
El Poder Ejecutivo dicta en casos extremos, por razón de guerra, de graves y urgentes necesidades públicas. Rotondo plantea que no existen en el Derecho Uruguayo, porque es un carácter propio del Poder Legislativo, sin embargo caracteriza acá como excepción, a las medidas prontas de seguridad Art 168 num 17 CN Por su parte, DePiazzo identifica a estas medidas prontas de seguridad como cautelares, como excepción y no como princio en que actúa propiamente el fundamento de la potestad reglamentaria. Por otro lado, este autor, desde el derecho comparado, identifica la existencia de los reglamentos de necesidad en la Constitución Argentida de 1994.
FUNDAMENTO DE LA POTESTAD REGLAMENTARIA.
En el ordenamiento jurídico uruguayo, la potestad reglamentaria esta distribuida en los órganos jerarcas de distintas Administraciones, no es exclusiva del Poder Ejecutivo. Es aplicable de principio y no de excepción, esto es porque la reserva de la ley no es absoluta. El poder reglamentario radica de la naturaleza misma de la función administrativa, para poder cumplir con los cometidos mediante actos subjetivos y operaciones materiales, además de dictar normas generales para regular la actuación de sus propios órganos.
DelPiazzo siguiendo a Cassinelli Muñoz, plantean que las medidas prontas de seguridad son excepcionales y no de principio, no abrogantes ni exceptuantes, por lo que no cambian el órden jurídico, ni modifican las reglas de derecho, no son actos constitucionales en sentido formal y tampoco actos legislativos, ya que no cuentan con valor y fuerza de ley, y mucho menos son actos reglamentarios ya que no pueden modificar ni crear nuevas disposiciones de carácter reglamentario.
Siguiendo la organización administrativa uruguaya, DelPiazzo identifica a esta desde distintos ámbitos:
AMBITO NACIONAL. Acá ubica a la persona pública mayor Estado, además del Poder Ejecutivo. Art 168 num 4º CN; Cámaras del Poder Legislativo Art 109 CN; Suprema Corte de Justicia Art 239 num 2º; Tribunal de lo Contencioso Administrativo Lit J Disposiciones Transitorias CN, Tribunal de Cuentas Art 211 lit F; Corte Electoral Art 322 lit B.
AMBITO DEPARTAMENTAL. Acá cuentan con potestad reglamentaria: Intendente Art 275 num 2º CN, Juntas Departamentales Art 273 CN, y Juntas Locales Autónomas. Art 288 CN
AMBITO DESCENTRALIZACIÓN FUNCIONAL. Encontramos a los Directorios o Consejos Directivos de los Entes Autónomos. Art 185 y 202 CN, en grado limitado además a los Servicios Desccentralizados. Art 185 y 186 CN. .
ÓRGANOS CON POTESTAD REGLAMENTARIA:
La constitución atribuye expresamente al poder Ejecutivo la potestad de dictar “los reglamentos especiales que sean necesarios para la ejecución de las leyes”. Cuando los reglamentos provienen del Poder Ejecutivo se llaman decretos.
Órganos con potestad reglamentaria limitada:
Tribunal de Cuentes. Art 211, F, CN 307 CN
Corte Electoral. Art 322, B, CN
Suprema Corte de Justicia. Art 233 CN - Reglamento - acordadas
Tribunal de lo Contencioso Administrativo. Art 261 CN.
Directorios de los Entes Autónomos, enseñanza Art 204 CN, 185 201 CN.
Sujetos establecidos por ley de los servicios descentralizados.
En estos casos se llaman ordenanzas, salvo en el Poder Judicial que los llaman acordadas, pero son todos reglamentos. Varían su nombre en función del órgano del cual emanan.
FUNDAMENTOS DE LA POTESTAD REGLAMENTARIA:
JURÍDICO : Es inherente a la función administrativa y propia de la administración. Permite el cumplimiento de la misión.
LÓGICO : La ley no prevé todas las contingencias. El reglmanto es un instrumento jurídico esencial de la administración, gracias al cual ésta regula uniformemente la conducta de los administrados y de sus funcionarios, y también la propia.
HISTÓRICO: Tiene un carácter residual respecto a las organizaciones monárquicas.
POTESTAD REGLAMENTARIA AUTÓNOMA:
Su orígen esta en la constitución o delegada de la ley. No es patrimonio exclusivo del Poder Ejecutivo por lo que puede ser promulgada a iniciativa de la Corte Electoral, el Tribunal de Cuentas, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, la Suprema Corte de Justicia, los Entes Autónomos y los Servicios Descentralizados.
CONSECUENCIAS:
El Poder Ejecutivo, tiene competencia exclusiva en el ámbito nacional; además no puede dictar normas en materia municipal, que es exclusivo del Gobierno Departamental.
JERARQUÍA:
Los reglamentos estan subordinados a los princpios generales del derecho, a la Constitución y a las leyes en virtud de su menor valor y fuerza. Sin embargo los reglamentos autónomos, que su fin. DelPiazzo, siguiendo a Cajarville plantea que el razonamiento de dudar el sometimiento de este tipo de reglamentos a la ley es que el la autonomía esta dada por la Constitución, por lo que estaría en el mismo nivel que la ley. Sin embargo DelPiazzo critica en parte esta posición, entendiendo que los de ejecución tendrían también una fuente constitucional por art 168 num 4º y 275 num 2º, por lo que analiza el órden no desde su fuente sino desde su motivo o fin, y entiende que el reglamento de ejecución nunca podría ir contra legem porque es el límite que encuentra en su dictado aún cuando sea reglamento autónomo.
SANCIONES.
A los funcionariios se reglamentan las sanciones disciplinarias.
Los administrados pueden incurrirr en :
Ilícito penal.
Multas
Arrestos.
EXTINCIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO:
PLAZO
CONDICIÓN
VOLUNTAD DEL PROPIO ADMINISTRADO. Disponibles.
ANULACIÓN - Recursos - Poder ejecutivo ante tutela administrativa, respecto de los actos de servicios descentralizados. 317 inc 3ero y 4to. Sólo legitimidad y no mérito. Revocación, jerarquico y anulación siempre ante poder ejecutivo (puede analizar la legitimidad, confirmar o eliminar el acto, no lo podrá modificar). Otro organo del estado, es el TCA. Iter defensivo. Ex tunc, es una ficción jurídica.
REVOCACIÓN. - Puede provenir del organo que dictó el acto o su jerarca, Afecta la eficacia del acto, el acto no desaparece pero deja de desplegar sus efectos. Ex nunc. Razones: a- de mérito o oportunidad, la administración puede cambiar lo que hizo, aunque no haya recursos. En este caso los efectos serán hacia el futuro. b- legitimidad, en este caso cuando la administración recibe un recurso y la administración advierte que hubo ilegitimidad, la revocación la puede ser por el jerarca o el órgano. En este caso los efectos serán hacia el pasado. Se analiza si se puede revocar por razones, incluso sin que hayan recursos, por razones de legitimidad, le denominan la estabilidad del acto. No pueden nacer derechos como consecuencias de un acto ilegítimo.
Posiciones de cuándo puede operar la legitimidad con o sin recurso.
15524 - Norma de derecho - causales.
ABROGACIÓN de NORMAS REGLAMENTARIAS
REGLAMENTO POSTERIOR.
Se exingue su eficacia normativa. Por ejemplo por la inaplicabilidad de reglamentos de ley primaria, los reglamentos de ejecución.
LEY DEJA INAPLICABLE AL REGLAMENTO.
Este es un caso donde una ley con materia compartida de otra ley y reglamento autónomo dejan inaplicables al reglamento.
DEROGACIÓN O REVOCACIÓN.
Dene ser expresa o tácita, pero debe emanar del mismo órgano o su jerarca.
Siguiendo a Cajarville podemos identificar que la revocación es una forma de extinción de los actos administrativos, consiste en la desaparición o cesación de los efectos imputados a un supuesto de hecho. La revocación es un tipo de modificación de la situación creada por los efectos del acto, distinto de una reforma que es propiamente una modificación del acto sin extinguirlo. Destaca el autor ,que estas, tanto revocación como modificación, se aplican a partir del efecto a producirse a partir del perfeccionamiento del acto, o sea, es retroactivo en los efectos pendientes por lo que no se podrá modificar o suprimir la ya ocurrido en el pasado siempre que estos ya hayan agotado el acto administrativo.
Plantea que los actos ejecutados en el pasado pero que siguen produciendo sus efectos de forma continuada, serán sí suceptibles de revocación. O sea, si el acto no produce efecto en el momento de su revocación pero sí produjo en la temporalidad anterior a esta, no se aplicará la retroactividad.
No todo acto administrativo es discrecionalmente revocable o modificable por la Administración, por lo que se depende de dos factores:
a- la estabilidad del acto recurrido (la firmeza del acto solo tiene relación con la impugnabilidad del acto, sin embargo eso no pasa con la estabilidad que refiere a la inmutabilidad de la situación creada por el acto),
b- la circunstancia de que el órgano actuante proceda de oficio. Es relevante tanto la existencia del acto como los recursos interpuestos. Acá se incorporan las reglas de fondo para configurar la inmutabilidad, por lo que se analiza distinguiendo si la modificación o revocación responde a razones de legalidad, de mérito, o de oportunidad o conveniencia.
REVOCACIÓN O REFORMA POR RAZONES DE LEGALIDAD.
La doctrina esta dividida en la facultad de la administración en la facultad de revocar un acto ilegítimo cuando actúa de oficio o a petición de interesado que no configura un recurso.
Tratándose de revocacuión o reforma por ilegalidad sí estaremos en efectos hacia el pasado, o sea, sí se aplicará ex tunc la retroactividad, por el principio de legalidad. Hay dos posiciones sobre la actuación de la administración, en materia de revocación, relacionado no a la firmeza sino sí a la estabilidad.
Posiciones:
ACTUAR DE OFICIO: Jurisprudencia y Tribunal de lo Contencioso Administrativo, admiten que la administración tienen conocimiento de la ilegitimidad de un acto y por tanto tienen el deber de revocarlo para ajustar la actuación a derecho. El principio de seguridad jurídica se adecúa plásticamente al de legalidad.
ACTUAR DE FORMA DISCRECIONAL: Doctrina sostiene que la discrecionalidad de la revocación por ilegalidad deriva de la existencia de plazos perentorios para recurrir. Para esta posición el acto administrativo inválido firme sólo podrá revocarse por razones de interés público de tal manera que si la administración revocara con el fin de satisfacer el interés privado incurriría en desviación de poder.
REVOCACIÓN O REFORMA POR RAZONES DE MÉRITO.
Los efectos se producirán hacia el futuro, ex nunc. Acá estamos ante la hipótesis de un acto que resulta del ejercicio de una potestad absolutamente reglada o que haya existido un margen de discrecionalidad.
Casos presentes en la revocación por mérito:
Acto dictado desde potestad absolutamente reglada. En este caso la revocación o modificación por mérito no es posible
Acto dictado desde una potestad discrecional. Acá estamos ante la dependencia del grado de estabilidad que la situación creada haya adquirido. Se depende del fondo de lo que se regule, más allá de la discrecionalidad. Requiriéndose en algunos casos un recurso interpuesto por un sujeto legitimado
REVOCACIÓN O REFORMA Y REFORMATIO IN PEJUS.
El recurso administrativo podrá ser resuelto en perjuicio del recurrente sólo cuando tal modificación fuera posible aún sin recurso. Impugnado un acto discrecional, el recurso no recobra el mismo grado de discrecionalidad que tuvo al dictarlo, el recurso sólo permitirá modificarlo en el ámbito del recurso y en el senitido del recurso.
VÍA JURISDICCIONAL.
Recurso TCA (Tribunal de Contencioso Administrativo). Art 311 CN
En esta materia los recursos para palicar la acción de nulidad es cuando existe:
ILEGALIDAD. Pugna con ley o con la constitución.
INCONVENIENCIA. Pugna con los principios de la buena administración.
NULIDAD. Ante TCA. El recurso administrativo y la acción de nulidad se hace ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo. Obtenida la anulación se abre la opción de reparación patrimonial, vía de reparación patrimonial. 312 CN.
